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Derecho Financiero Tema 1 Parte II Hacienda Públicas y Derecho Financiero

Transcripción  

Continuamos con el estudio de la actividad financiera del estado. En esta oportunidad hablaremos sobre la hacienda pública y el derecho financiero.

Quien les habla, el profesor Lenin José Andara Suárez, sean bienvenidos.

La expresión "hacienda pública" puede ser entendida desde una triple acepción. 
Se puede decir que la hacienda pública es una "ciencia", también se utiliza como sinónimo de "actividad financiera", asimismo, como "patrimonio público".

Teniendo a la "hacienda pública" como una ciencia, se dice que su misión consiste en observar describir y exponer, de una manera sistemática, las instituciones y las medidas de carácter financiero, así mismo es investigar las causas de los fenómenos, procurando descubrir sus conexiones y comprobar, al amparo del método comparativo, las concomitancias y divergencias de las diferentes economías financieras explicando las causas.
La hacienda pública como "ciencia" ha procurado concretar en principios y conclusiones, los conocimientos adquiridos, investigando la bondad de las instituciones existentes, así como, ha proporcionado a la legislación y a la política financiera, el estímulo necesario para las reformas y el progreso.

La expresión hacienda pública también se asimila a la "actividad financiera" o la "economía financiera" como ese conjunto de medidas y disposiciones racionales que toman las comunidades públicas a fin de conseguir y administrar los medios que necesitan para cubrir sus objetivos.
Su cometido inmediato se concreta en determinar los gastos de cada una de las ramas de la administración y, en emplear de, una manera racional, las sumas de que dispone. Pero la administración financiera también interviene en los problemas relativos a la cuantía y ordenación del gasto público para equilibrarlo con los ingresos y salvaguardar así el principio económico.

Otra de las acepciones de la expresión "hacienda pública" es aquella que le atribuye el carácter de "patrimonio del estado". Se trata de un punto de vista estático y comprende los derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde al Estado.

Sobre este debate, debemos incorporar la noción de derecho financiero para ubicarnos ya en el área jurídica.
Así hablamos del derecho financiero que estudia el fenómeno financiero desde el punto de vista jurídico, o sea, estudiar la norma jurídica que un determinado Estado ha impuesto para regular la organización y actividad financiera del gasto y de los ingresos públicos.
Al derecho financiero también se le denomina derecho de la hacienda pública, derecho financiero público, derecho financiero y tributario, son acepciones o expresiones que también se utilizan para referirse al derecho financiero. Debemos aquí ya diferenciar el "derecho financiero" de la "ciencia de las finanzas" por cuanto esta última se ocupa del fenómeno financiero pero desde el punto de vista económico, mientras que, para el derecho financiero se hace lo que estudia desde una perspectiva jurídica.

Dentro de la distinción entre el derecho público y el derecho privado, el derecho financiero va a estar eminentemente ubicado dentro del derecho público, por eso se dice que es una rama de derecho público.
Giannini lo define como el conjunto de normas que regulan la obtención, la gestión y el empleo de los medios económicos necesarios para la vida de los Estados, estudia así la actividad financiera del Estado, ingreso, gasto y el presupuesto público desde una perspectiva jurídica.

Hablemos un poco sobre el origen del derecho financiero. 
Nos vamos a italia, la Escuela de Pavia fundada por Benbenuto Griziotti partía de la base del estudio conjunto de la ciencia de las finanzas y del derecho financiero, Señalaba que el fenómeno financiero podría ser estudiado, tanto desde el punto de vista económico como jurídico, en contraposición, la Escuela Napolitana fue fundada por Ranelletti, plantea una línea de estudio jurídico financiera y es allí donde se ubica nuestra materia. Ranelletti, que nace en Italia en 1868, enseñó en la Universidad Federico II de Nápole hasta 1924, año en que fue transferido como profesor ordinario de derecho administrativo a la Universidad de Milán; durante el año académico 1927-1928 dictó el curso de Diritto Finanziario. Como ven, los orígenes del derecho financiero son relativamente recientes y en España es Sainz de Bujanda quien se encargaría de consolidarla en el mundo de habla hispana.

Hablar de la historia del derecho financiero en Latinoamérica es hablar de la Universidad de Salamanca, ya que desde allí se llevó adelante la labor del Doctor Eusebio González García, quien formó doctores en la materia en toda Iberoamérica, en un plan de formación doctoral de derechos y garantías del contribuyente, en el cual tuve la oportunidad de participar y recibir clases directamente de Don Eusebio González. 
Obras han sido dedicadas en homenaje al Doctor Eusebio González García quien funda la Escuela Salmantina de Derecho Financiero.
Quienes tenemos nuestros orígenes académicos en la materia en dicha universidad, nos sentimos siempre orgullosos que, gracias a ese estímulo de dedicación, de calidad, de constancia, pues, pude recibir mi formación y allí, pues, obtuve el título de Doctor por la Universidad de Salamanca en el año 2017. 
Integrante de la escuela salmantina pues les transmito, le tengo el gusto de hacerles este comentario y, siéntanse ustedes también vinculados con esta Escuela Salmantina de Derecho Financiero y Tributario, al escuchar o al formar parte de esta sección.

En el año 1967-1968 se publica el modelo de Código Tributario para América Latina en convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo y fue elaborado por autores brasileños, argentinos y uruguayos; que sirve aún, hoy día, como modelo para los distintos códigos tributarios en América Latina, eso, este es un instrumento fundamental dentro del Derecho Tributario latinoamericano porque es un referente, las raíces doctrinarias, conceptuales vigentes para esa época, se mantiene vigente en toda la legislación de América Latina incluyendo Venezuela.

Vamos ahora, a hablar ahora de las notas características del Derecho Financiero que expuso el profesor Fernando Sainz de Bujanda, profesor de la Universidad de Madrid, la Universidad Complutense, en su obra: Lecciones de Derecho Financiero.

La primera nota característica es un ámbito de la realidad social bien acotado, esto significa que existe un conjunto de relaciones sociales que, por su naturaleza, por sus peculiaridades y, para conseguir su desarrollo y perfección, necesitan y demandan un ordenamiento jurídico propio este ámbito de realidad social está constituido en nuestro caso por la actividad financiera del Estado.

La segunda de las notas características es un conjunto de normas y relaciones homogéneas, esto obedece a una perspectiva objetiva o material pero también puede ser vista desde una perspectiva subjetiva y orgánica. Existe una conexión entre el ingreso público y el gasto público que se encuentra estructurado en la figura del presupuesto público; esto lo podemos ver, incluso, en jurisprudencia, como una sentencia emanada de la Sala Constitucional acá en Venezuela en la que prohíbe, prohibió el cobro del IVA a los servicios médico-asistenciales debido a la incapacidad del Estado de brindar un sistema sanitario relativamente eficiente. Se dijo: no puedes cobrar el impuesto, el tributo, no puedes cobrar tributos sobre esta área porque el gasto, porque la acción del Estado es insuficiente para garantizar el derecho a la vida, entonces allí vemos esa conexión del ingreso y el gasto público, claramente reflejado.

La tercera nota característica es la existencia de principios generales propios acá, Sainz de Bujanda hace referencia a algunos principios que expuso el autor Calvo Ortega, la doctrina española y que vamos a ver a continuación.

El primer principio es el de reserva de ley que en derecho financiero, tanto en la vertiente de los ingresos como en la de los gastos públicos, juega con un rigor mayor que en la típica actividad administrativa.

En segundo lugar, vamos a encontrar el principio de preferencia de ley que viene a restringir en Derecho Financiero el ámbito de la potestad reglamentaria de la administración en una medida superior que en otras ramas del Derecho Público.

En tercer lugar, tenemos el principio de no discrecionalidad administrativa, que tiene ciertamente, limitaciones a este principio en lo que corresponde a la ejecución presupuestaria como vamos a ver.

Se debe observar que las potestades de la que está revestida la administración en la ejecución del presupuesto no pueden ser catalogadas del todo como carente de discrecionalidad debido a que el monto de los gastos autorizados en la ley de presupuesto constituye un límite máximo y no está obligada a gastarlo en su totalidad, por el cual se plantea un espacio en el cual la Administración pública puede valorar y decidir. Es cierto que el principio de especialidad en su triple proyección determina cualidad, cantidad y tiempo de las asignaciones, pero dentro de dichas especialidades se deja al ente ejecutivo la potestad para realizar determinadas modificaciones presupuestarias que alteran la autorización inicial también se debe destacar la discrecionalidad administrativa en el momento en el cual se ejecutará una partida presupuestaria entendiendo que la ley de presupuesto fija el lapso de un año dentro del cual debe ejecutarse la misma un lapso verdaderamente amplio.

En cuarto lugar, tenemos el principio de indisponibilidad administrativa de las situaciones jurídicas subjetivas. Acá se va a dar estricto cumplimiento a lo establecido en la ley de presupuestos de modo que esa disponibilidad de situaciones jurídicas de los particulares se encuentra limitado claramente.

Sainz de Bujanda agrega un quinto principio del Derecho Financiero, y es el de justicia financiera que exige que la justicia en el ingreso vaya acompañada de la justicia en los gastos públicos expresando así la unidad teleológica del Derecho Financiero.

El Derecho Financiero tiene cuatro ramas como son: 1) el derecho presupuestario, 2) el derecho patrimonial público, 3) el derecho del crédito público y, 4) el derecho tributario.

En primer lugar, el Derecho Presupuestario. El presupuesto público es un instrumento que calcula y autoriza los gastos y prevé los ingresos para solventarlos, determinando las respectivas atribuciones de los órganos del Estado en la gestión financiera. Así se habla de un derecho presupuestario como conjunto de normas y principios jurídicos que regulan la preparación aprobación ejecución y control de los presupuestos de los entes públicos. En Venezuela, puedo recomendar mi obra "El Presupuesto Público Venezolano" en su segunda edición, que ha actualizado en la legislación vigente y cuyo prólogo fue escrito por el Doctor Marcos Iglesias Caridad de la Universidad de Salamanca.

En segundo lugar, el derecho patrimonial público que analiza el patrimonio público en la medida en que se configura como recurso que es susceptible de generar ingresos en favor de los entes públicos, titulares de los bienes y derechos que los integra.

Otra de las ramas del derecho financiero es el "derecho del crédito público" que analiza la figura del crédito público y las relaciones que se derivan de la misma. Allí evidentemente: el endeudamiento público, la deuda pública.

Nos encontramos también con el Derecho Tributario, también denominado Derecho Fiscal, Derecho Impositivo, como una rama del Derecho Financiero.

Jarach lo define como el conjunto de normas y principios jurídicos que se refieren a los tributos.
Cuando nos referimos al tributo, debemos entenderlo como un sector bastante amplio de la actividad financiera del Estado que comprende desde 1) el mandato constitucional de contribuir con el gasto público, 2) los principios constitucionales que rigen la tributación, 3) el establecimiento de los tributos mediante actos legislativos, 4) su aplicación, 5) las relaciones jurídicas, 6) los procedimientos administrativos, 7) los procedimientos judiciales con carácter tributario. 
Todos estos ámbitos se encuentran debidamente regulados en el marco del estado de derecho y más recientemente en el Estado Social de Derecho y de Justicia.

Sobre las fuentes del derecho financiero debemos mencionar, en primer lugar, la Constitución. En segundo lugar, los tratados internacionales. En tercer lugar, las leyes. En cuarto lugar, los reglamentos y, en quinto lugar, los decretos y demás actos administrativos de carácter general.

La primera de las fuentes del derecho financiero es la Constitución, como norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico. 
Todas las personas y los órganos que ejercen el poder público están sometidas a ella de acuerdo al artículo 7 de la Constitución.
Esto es de especial relevancia en materia financiera debido a esa preeminencia que tiene la ley. 
La Constitución venezolana se refiere al sistema socio productivo, regula así cómo, regula el régimen socioeconómico y la función del Estado en la economía, también regula el régimen fiscal y monetario a través de cuatro secciones como: son el régimen presupuestario, el sistema tributario, el sistema monetario nacional y la coordinación macroeconómica.

Los tratados internacionales como fuente del derecho financiero aparecen especialmente vinculados a la materia tributaria. Son múltiples los tratados para evitar la doble tributación entre todos los países del mundo, pero ya cuando acudimos a la regulación sobre normas de presupuesto público, equilibrio fiscal, del lado del continente americano estas normas son prácticamente inexistentes. No puede hablarse de los tratados internacionales que regulan, por ejemplo, el presupuesto público. 
En contraposición al continente europeo, donde si existen normas que regulan los presupuestos nacionales, los presupuestos públicos naciones, pues allí es importante hacer esta distinción de acuerdo al grado de integración en las diferentes regiones del mundo.

La actividad financiera del Estado, como parte del poder público, se realiza sometida a la Constitución y a las leyes dentro del marco del estado social de derecho y de justicia. La ley tiene una preeminencia que ha sido manifestada en los principios generales del Derecho Financiero.

El instrumento jurídico más amplio en la materia financiera está constituido por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, asimismo, la Ley Orgánica de Bienes Públicos; en materias específicas, ya en la parte tributaria, el Código Orgánico Tributario y, dentro de la materia tributaria, el área aduanera está regulada por la Ley Orgánica de Aduanas; para los municipios: la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece amplias regulaciones en materia de derecho financiero y, asimismo, otra de las importantes fuentes del derecho financiero es la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

En la materia financiera son muy importantes los reglamentos fíjense: la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público no tiene un solo reglamento, tiene cuatro (4). El reglamento número uno se refiere el sistema presupuestario, el reglamento número dos se refiere al sistema de crédito público, el reglamento número tres se refiere al sistema de tesorería, mientras que, el reglamento número cuatro se refiere al sistema de contabilidad pública. 
El mismo en una materia tributaria destaca el Reglamento Parcial de la Ley de Impuesto sobre la Renta, en materia de retención. De modo que en la materia financiera, en el derecho financiero si se hace un claro uso de los reglamentos como fuentes del mismo.

En quinto lugar vamos a tener los decretos y demás actos administrativos de carácter general que tienen una aplicación bastante amplia especialmente en la materia tributaria, un ejemplo de ello lo constituyen las numerosas providencias sobre facturación que se emiten cada ciertos años por parte de la administración tributaria, y que, realmente muestran una complejidad que requiere una actualización permanente por parte de los profesionales del Derecho.

Así concluimos esta exposición sobre la hacienda pública y el derecho financiero. Nuestro texto de referencia es un libro de mi autoría: "Ingreso, gasto y presupuesto público en el ordenamiento jurídico venezolano", tomó uno, libro que fue elaborado, publicado en homenaje al Doctor Eusebio González García. 

Muchísimas gracias.
Hasta una próxima oportunidad.